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粤经济发展与环境保护仍将处于两难期

作者:广东省社会科学院环境经济与政策研究中心课   

  

  尽管广东拥有诸多加快走向生态环境向好的有利因素,但应看到,广东产业结构总体上仍不均衡,资源能源消耗总量和污染物排放总量仍处于历史最高位,生态环境承载力正在逼近极限。因此,实现生态环境向好发展并非唾手可得,需要付出艰辛努力和辅之以有效的政策措施。“十三五”时期,广东面临的内外环境更加复杂,不确定因素依然很多,仍处于保持经济增长和扭转环境质量的两难期。

保增长的压力可能导致减排内生动力不足
  当前及今后相当一段时期,各级政府面临的主要挑战是应对经济下行压力,保增长势必成为各级政府的首要任务。这种情形下,往往会出现顾此失彼,权衡的天平向发展倾斜。特别是一些政绩观未能根本转变的地区,为了稳增长可能会回到投资拉动的传统发展模式上去,争上大项目、招商引资将再次成为政府工作的重点,节能减排、绿色发展实际上被束之高阁。对企业而言,“十三五”时期仍面临市场需求低迷、要素成本上升等诸多挑战,生存和发展仍是大多数企业的最大动力。如果没有新的约束或者激励措施,企业很难会有减排的内生动力。

粤东西北发展和生态保护的矛盾日益凸显
  粤东西北地区为了实现跨越发展的战略目标,必须加快工业化和城市化进程,但受既有产业结构和自然禀赋影响,该区域产业发展的重型化特征明显。粤东地区的目标是重要能源基地,粤西地区是沿海石化和钢铁基地,粤北地区则是水泥等原材料资源加工基地。这些重化产业极大制约了区域能耗和排放水平的降低。2017年上半年,广东实现规模以上工业增加值1.59万亿元,同比增长7.2%,其中粤东西北地区规模以上工业增加值平均增速 14.0%,高于同期全省平均增速5个百分点。能源消费也显示出同样的特征,以工业用电为例,2017年上半年,全省工业用电增长5.8%,明显好于上年同期(2.1%)。在优化珠三角、振兴东西北的战略方针下,一方面部分高耗能产业从珠三角转移到粤东西北,另一方面持续在粤东西北布局重大重化工业项目,这些地区的能源消耗总量将陡然增加。在市场饱和、产能过剩、价格下跌的新常态下,依靠要素驱动型的传统发展模式,势必将进一步放大这些地区经济发展和环境保护之间的矛盾,从而影响到全省减排目标的实现。

居民消费增长的刚性需求使减排压力增大
  新常态下,经济增长的需求结构正在发生重大变化,消费取代投资和出口逐步成为经济增长的最大动力(2017上半年消费对经济增长的贡献达到63.4%)。随着居民收入水平的提高,除了各种功能先进的家电外,轿车也开始进入寻常百姓家,电商和旅游等服务呈现爆发式增长。居民消费水平的提升,导致家庭部门和服务业(尤其是邮政和交通运输业)的能源消费快速上升,生活部门的能耗和污染物排放量在全社会总量中的比重将趋于增大。从近几年的发展趋势看,广东能源消费的增量主体正在逐步由工业转向第三产业和居民消费。第三产业和居民能源消费主体数量众多且分散,监管难度较大。另外,与工业用能相比,生活部门技术节能的空间较小,用能具有一定的“棘轮效应”,易升难降,其过快增长对节能减排构成了严峻挑战。
  但总体来看,“十三五”时期广东加快走向生态环境向好的机遇大于挑战,办法多于困难。源于并将超越资源环境约束的绿色发展,本身就是新常态的目标、方向和动力之一。只要能真正理解新常态、适应新常态和引领新常态,广东环境必将会克服阻力向好发展。

新常态对生态环境向好发展带来的机遇
  经济新常态是“十三五”经济社会发展的重要特点,经济增速放缓趋势客观上有利于缓解能源需求压力。相关预测显示,“十三五”期间,我国的粗钢、水泥及主要有色金属产品产量将达到峰值,资源消耗的增速将下降,这为广东环境向好创造了良好的外部条件。同时,经济新常态也是经济发展的结构转型期和动力转换期,通过经济再平衡的倒逼机制,迫使政府和经济主体通过促改革、调结构和转方式实现经济的转型升级,也为广东环境向好创造了良好的市场环境。

经济增长放缓
  在新常态下,粗放式发展模式开始发生转变,有助于缓解经济中高速增长所带来的能源和环境压力。2016年全省单位GDP能耗下降3.62%左右,能耗之低在全国仅次于北京,是全国第二低位。2017年1月份至6月份,随着产业结构的进一步优化和工业技改力度的加大,广东单位GDP能耗同比下降3.91%。这为缓解污染物排放总量继续攀升提供了有利的条件。

产业结构优化
  近年来,广东产业结构逐步实现转型升级,三次产业增加值比重由2015年的4.6∶44.8∶50.6,变化为2016年的4.7∶43.2∶52.1。产业结构的服务化和中高端化无疑将大大减轻节能减排的压力,节能减排压力又会进一步促进产业优化升级。除了服务业,在现代服务业的支持下,制造业的内部结构也在持续优化。高技术产业和先进制造业占规模以上的比重分别由2015年的27%和48.5%,增长为2016年的27.6%和49.3%。产业转型升级为广东“十三五”时期环境向好发展提供了巨大动力。

减排制度完善
  实现污染物总量减排,主要有两条路径,一是政府主导的路径,二是市场主导的路径。过去三十年来,我国主要采取“命令控制型(command-control)”的减排路径,通过强有力的行政命令、明确的任务分工和目标考核完成节能减排工作。不过随着主要污染物减排空间的收窄,减排对象将由集中转向分散,逐步过渡到中小污染物源和移动污染源,命令控制型减排模式将面临行政成本上升、管制效率低下和管制力度弱化等挑战。要应对“十三五”更加复杂的环境形势,需要进一步发挥市场化减排机制对于释放节能减排潜在空间的巨大优势,将市场化机制作为减排的新动力。

重视能源结构优化,挖掘潜在减排空间
  大力发展清洁能源是我国“十三五”规划的重要内容,也是我国在应对气候变化问题上对国际社会的郑重承诺。能源结构优化最主要的途径即逐步削减煤炭、石油等传统高排放能源的使用规模,这些能源消费削减产生的空间由清洁能源进行补充,并在此基础上尽量扩大清洁能源的使用规模,以满足日益增长的能源消费需求。

“降煤”仍为能源结构优化的第一要务
  煤炭在广东一次能源消费中占比一直在50%以上,并在过去三十年中占比基本保持这一水平。广东在能源结构调整方面的首要任务仍然是大力削减煤炭在工业领域的使用规模,降低在一次能源和终端能源消费中的使用比例。目前应对粤东西北地区的燃煤电厂排放严加管制,但由于长期使用煤炭所积淀下来的设施设备较难在短期全部转换,以及煤炭在实际中仍然较非化石能源具备经济性,削减煤炭使用规模并非易事。因此,短期内也应着眼于煤炭的清洁使用,以应对煤炭短期难以迅速转换的困境。重点在粤东西北地区的燃煤电厂强制推广超低排放和世界一流水平的能耗标准,在“十三五”时期,使全省所有现役电厂每千瓦时平均煤耗低于310克、新建电厂平均煤耗低于300克。同时,应在广东重煤行业强制推广清洁煤技术,降低重煤行业的污染物排放。

“气化”是当前能源结构优化的最佳路径
  使用非化石能源的替代使用是能源结构优化的重要路径之一。但由于大部分非化石能源的使用成本较高,短期大幅提升非化石能源使用规模,不如使用天然气对传统能源进行大规模替代更具可行性。在“十三五”时期,广东省应着力扩大天然气使用规模,一要注重天然气管网等基础设施建设,完善已有燃气发电多联供系统以提高能源的终端利用率。二是随着天然气价格形成机制的日益完善,天燃气的环境优势、容量优势、调峰优势将获得较好发挥,此时应大力促进天然气在高耗能行业的应用,推进天然气分布式能源的发展,稳步推进天然气清洁能源发电项目建设,在负荷较为集中的地区,建设大型高效燃气蒸汽联合循环调峰电站。实现天然气在“十三五”时期使用规模的倍增,使其成为替代煤炭的重要能源。

“提效”粤东西北地区仍存较大空间
  当前,珠三角大部分地区能源强度均处于0.6吨/万元的水平之下,具有较高的能源效率水平。未来,珠三角地区能源效率提升将面临成本上升和潜力收窄两大障碍。而粤东西北部分地区能源效率水平较低,这些地区的能源强度大都处于0.9吨/万元的水平之上,能源效率提升仍有较大空间。因此,这一区域应当作为未来广东省能源效率继续提升的主要潜在空间,加强淘汰落后设备和落后产能,加强技术改造与革新,特别是加强能源密集型企业的监管力度。促进这些地区快速推进工业化和城镇化的同时,注重协调好经济发展和低碳转型之间的关系,加强对区域产业发展的引导,加强对高耗能产业的规制力度,充分发挥技术效应在工业化初期对减排的巨大作用,防止这些地区向高收入水平迈进过程中产生“能源效率”的回弹。

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