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中国经济 正文

分层分类 统筹推进城市化

作者:文|邓江年 广东省社科院产业经济研究所   

  

  由于广东区域经济的特殊性和过短的城市化时限,城市化呈现出四个阶段交织并存的复杂局面。不同发展阶段的城市和城市群所面临的问题各有不同,政策实施的效果也各有差别,因此要分层次、分类别,因地制宜,因城施策推进城市化。
  习近平总书记在2015年12月中央城市工作会议上的讲话指出,“城市发展是一个自然历史过程,有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。必须认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想,切实做好城市工作”。纵观世界城市发展史,城市化过程一般都要经历四个阶段,即厂区化(园区化)、中心极化、郊区化、多中心化四个阶段。
  改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。广东作为改革开放的先行地,领先于全国开始了快速工业化和城镇化进程。珠三角已经发展成为全球最大的都市区,城市化实现了历史性跨越,总体上已经进入城市化发展的中心极化及郊区化阶段。但同时,广东的城市化只持续了三十年多年时间,再加上区域经济发展的不平衡和多样性,导致城市化呈现出四个阶段交织并存的复杂局面。

城市化多阶段交织并存
  广东省设市城市44个,县城44个,中心城镇277个。其中,拥有超大型城市2个(广州、深圳),特大型城市3个(东莞、佛山、汕头),大城市7个,中等城市8个,小城市68个。将所有城市分为三类,可以看出城市化发展的四个标准阶段在广东均有体现,并呈现出不同的发展问题。
  第一类:以广州、深圳为代表,处于由郊区化阶段向多中心化过渡阶段。广州和深圳是两个超大型城市,市区人口均超过1000万,城镇化率在85%以上,人均GDP在2万美元以上,服务业占主导地位,城市发展总体上处于郊区化和多中心化并存时期。这一阶段城市发展中遇到的主要问题,一是交通堵塞、环境污染、住房拥挤、人口过多等“大城市病”问题;二是城市次中心的基础设施和公共服务配套建设不足问题。
  第二类:以珠三角五市和汕头市为代表,处于中心极化阶段。东莞、佛山、汕头三个城市的市区人口均超过500万,东莞、佛山、中山、珠海的城镇化率都在90%以上,汕头和惠州的城镇化率在65%以上。珠三角五市的人均GDP在1万-2万美元之间。因此,中心极化是这六大城市的主要特征。这一阶段城市发展中遇到的主要问题是产业的更迭和转型。随着大量人口的涌入,城市用地稀缺性和工业用地低产出之间的矛盾凸显。在城市化初级阶段,被工业挤占的土地需要被释放出来用于地均产出更高的高新技术产业和服务业,以提升城市中心的集聚效应。
  第三类:以其他中小城市和县城为代表,处于厂区化阶段。广东省其他80个城市和县城主要分布在粤东西北地区和珠三角边缘地带,城镇化率较低,人均GDP在1万美元以下。城市的制造业发展水平和集聚度不高,对农村剩余劳动力的就业吸纳能力不足,总体上处于城市发展的厂区化阶段。这一阶段城市发展中遇到的主要是城市人口和产业密度不足的问题。由于缺乏有效的产业支撑,这些中小城市和县城对农村人口的吸纳和安置不够,大量劳动力流向珠三角地区。

分层次、分类别推进城市化
  由于不同的城市处于不同的发展阶段,城市发展过程中所面临的问题也不一样,因此,针对的重点和解决的方案也应有所差别,切忌一刀切。
  对于广州和深圳,要集中解决“大城市病”问题。通过医疗、教育、文化等资源的外迁和再集聚等方式把中心城区的人口和部分功能疏解出去,建设多中心城市模式,提升城市次中心和卫星镇的公共服务承载力。加快轨道交通建设,强化各城市组团之间的交通网络联接。城市次中心要做到科学规划,引领人口和产业合理布局,防止出现“摊大饼”、新的“城市病”和“睡城”现象。随着互联网的发展和网络经济时代的到来,随着家居办公(SOHO)、网络会议、O2O体验的日益普及,广州和深圳的多中心化被提速,将促进两市加快城市次中心建设。
  对于珠三角五市和汕头市,要集中解决产业转型升级问题。加速推动农业人口就业转移的非农化、本省农业转移人口的市民化、外来移民的本地化,促进其融入当地社会和城市生活,释放消费,从而激活服务业的发展。深化土地制度改革,推行集体生产性建设用地直接入市交易和参与城镇建设的新模式,为新产业释放土地空间。强化现代服务业集群建设和城市内部交通网络建设,提升交通密度、就业密度、经济密度和城市中心的辐射带动效应。

  对于其他中小城市和县城,要集中解决人口集聚问题。继续强化促进粤东西北地区加快发展的“三大抓手”建设,提升中小城市和县城对农村人口的吸纳能力。推动农村土地制度改革和城市住房制度改革,鼓励农民进城买房,因城施策去库存。强化市政基础设施和公共服务设施建设,引导高等职业教育院校在中小城市和县城布局,优质教育和医疗机构在中小城市和县城设立分支机构,提升中小城市和县城的人口支撑能力。

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