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中国经济 正文

借鉴发达国家经验 加快地下综合管廊建设

作者:文|欧阳卿   

  

  城市地下综合管廊作为一种现代化、集约化的公用基础设施,除具有维护环境整洁、保障城市安全等不可替代的公益性价值外,还蕴藏巨大的经济价值。近年来,广东在综合管廊建设方面做了许多积极探索,如:广州大学城、珠海横琴岛、深圳盐田坳,积累了不少有益经验,但是目前仍处于摸索起步阶段,在理论和实践上还存在许多空白和短板。因此,广东需要在全面认识地下综合管廊作用和价值的基础上,引入外脑,学习和借鉴国际上的先进经验做法,并结合自身实际情况,推进地下综合管廊建设。

超前规划
  建设地下综合管廊的首要任务就是从整体优化发展的全局观点出发,坚持适度超前原则,制定统一的、科学的规划,实现资源的最优整合和充分利用,发挥好规划的龙头和引导作用。
  在德国,各城市都成立了由城市规划专家、政府官员、执法人员及市民等组成的“公共工程部”,统一负责地下管线的规划、建设、管理。美国采取利益相关者参与规划决策与规划行政的方式,提高综合管廊规划的整体性和科学性。
  广东要综合研究世界各类型城市的发展轨迹和经验教训,结合自身实际,以300-500年的时间尺度衡量城市的成长空间和发展需要,以此为基点谋划布局地下管廊建设,并留有余地、适度超前,以满足远期需求。根据广东经济社会发展水平,建设与之相适应的综合管廊工程,舍得投入,一步达到国际先进标准,避免反复折腾,从而最有效地节省投资。

建立多元化投融资机制
  地下综合管廊工程庞大,不仅需要高额投资,运营后也需要持续投入大量资金。国外灵活采用市场化的投融资模式,将市场竞争机制引入城市地下管廊的投资建设。
  德国为弥补政府在城市建设中投资不足的问题,大多数城市的综合管廊都采用由多家企业参股的市场化方式共同经营。同时,相关法律规定,不论采用什么方式建成的地下综合管廊,其最终产权均属于政府所有,但负责投资建设的企业对其所建设的地下管道及相关设施享有一定年限的管理权和收益权。若投资企业自身资金有困难,政府可引导社会资金、企业和个人闲资积极投入。在法国、英国等欧洲国家,由于其政府财力比较强,城市地下综合管廊建设费用由政府承担,建成后再以出租的形式提供给管线单位实现投资的部分回收,而每年的出租价格由市议会讨论并表决或举行听证会确定。
  广东应借鉴发达国家经验,充分发挥政府在投融资中的主导作用,加大对地下管网建设财政投入。对管廊建设腾退释放的地面空间作出全面的优化统筹,将其开放建设收益按一定比例投入用于管廊的建设运营。发展管廊建设运营产业,包括工业构建、施工设备生产,组装、管理、系统控制的队伍等。明确管廊产权属于政府所有,但负责投资建设的企业对其所建设的地下管道及相关设施享有一定年限的管理权和收益权,在具体运营中,可探索多家企业参股的市场化方式。健全以财政贴息、金融激励等间接方式为主的财政金融支持体系,鼓励引导市场资本、社会资本和民间资本参与城市地下管网的投资和建设。

发挥NGO组织和市民作用
  美国、英国、日本等国家城市地下管线在规划建设和经营过程中涉及到了多方面主体的参与,除政府组织之外,还有行业运营商、行业协会、社区组织、环境协会等众多非政府组织的参与。如美国有共同土地联盟,并通过“811”专线鼓励民众对地下管线规划建设管理进行自觉监督,成效明显。
  与国外相比,广东城市地下管廊建设的公众参与程度较低。为此,要从参与主体、参与客体、参与渠道等多个角度,改善地下管线管理中的公民参与状况。从参与主体角度看,应着力运用各种宣传手段提升公民参与意识和参与能力,增强公民参与管线管理的主动性和自觉性;从参与客体看,应着力提供各种机会,大力提升政府施政的透明度,及时公布或反馈各类应当公开或允许公开的政务信息,从而扩大地下管线中的公民参与空间;从参与渠道角度看,除传统媒体、各类热线电话等途径外,可召开听证会、举行公民大会、设立咨询委员会、实施公民调查等,拓宽公民参与的渠道。

完善法规制度体系
  制定完善的政策法规是发达国家成功建设地下综合管廊的共同经验。美国地下管线建设的法治化特征十分突出,建立了多层次、严密细致的地下管道法律法规体系,明确规范了联邦政府、州政府和管道运营商在管道安全管理中的权利与义务。德国各城市自20世纪50年代开始以立法的方式对地下管道的规划、建设和管理作出了明文规定,如颁布《城市建设法典》等涉及地下管道建设管理的有关法律法规。
  广东需要向这些国家学习,将管廊建设运营全面纳入法治化轨道,深化投融资、公用企业、行政审批等重点领域改革,切实突破体制机制束缚。结合贯彻落实《立法法》,推动城市地下综合管廊立法。在规划的整体化与系统化、工程设计施工技术应用、行政综合协调推进管理、地下空间综合开发利用与综合管理等方面制定明确的法规条例,为管廊建设运营提供坚强有力的法治保障。

(作者单位:广东省社科院现代化战略研究所)

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