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CSIS:中美对话僵局 特朗普难转机

作者:编译|择 之   

  

  编者按  美国贸易代表莱特希泽于8月18日宣布,正式对中国发起基于《1974年贸易法》第301条款的“301调查”。而中国商务部也回应称,中方绝不会坐视,必将采取所有适当措施,坚决捍卫中方合法权益。这或许意味着中美贸易战的正式打响。
  早在8月初,美国国际战略研究中心(CSIS)就已发表文章预测了美国政府的这一举措。在今年4月初,卡托研究所(Cato)的另一篇文章认为美国是时候与中国就建立新的经济关系展开谈判。但到了如今,这种展望似乎已经落空。通过结合两篇文章的观点,可看出造成中美经济关系陷入僵局的原因或许就是特朗普政府无法在对华政策上制定一个明确的战略框架。编者本版编译的两篇文章,用以梳理中美经济关系在此数月间的发展脉络。
  8月3日,关于第一轮中美全面经济对话,美国国际战略研究中心(CSIS)中国商业与政治经济项目主任甘思德(Scott Kennedy)发表文章称造成中美经济关系陷入僵局的一个重要原因就是特朗普政府内部并没有就对华经济关系达成一个清晰的共识。
  甘思德在文中说,在7月19日举行的中美全面经济对话中,美国因在中美双边谈判中转变态度而广受责备。华盛顿表示不会像以往那样做出让步,相反还准备推行新政策迫使中国在诸如钢铁产能过剩和高科技产业技术转移等方面中做出较大让步。交流未果之后,美国取消了与中国发表联合声明和召开发布会的计划,用沉默来表达双边关系陷入僵局。虽然中国在另一份声明中表现出略微积极,但甘思德认为从中美全面经济对话暴露出的问题看出,中美双方似乎难以将双边关系重新带回积极方向,对话似乎也难以取得新的进展。
  中美的经济关系无疑是紧密的:2016年双方的贸易额达到了6500亿美元;自1990年开始,双方之间直接投资达到3000亿美元。这些数据还不能完全显示中美双方在全球产业链和企业合作间的紧密关系。当然,两国的贸易关系是不平衡的,中国企业在全球市场的占有比例的上升,极大地压缩了美国企业的生存空间。因此很多美国企业家认为来自中国的竞争者正在剥夺本属于美国的发展机会。
  特朗普政府的新政策
  特朗普想通过其他贸易政策将中美关系带回平衡的正轨,甘思德文中列出了特朗普试图改变与中国谈判的几种手段:
  将谈判中心围绕在少数几个关键性问题上。以往的战略经济对话往往会涉及到上百个讨论议题,特朗普政府认为收窄谈判范围能够增加达成共识的机会。
  减少美方谈判人员的规模从而减少内部的不同声音。
  做好准备在谈判陷入僵局时,随时退出谈判以增加谈判分量。
  试图让中方相信,谈判未达成共识就会对中国的经济利益带来损害。美国政府会用包括关税、限额或者完全禁止进口等单边手段作为对谈判破裂的回应。
  因此,在7月19日的第一轮谈判中,美方并没有提出很长的谈判议题,也没有派出大规模的谈判阵容。其明确目标就是要在某个问题上达成共识,在一些重要议题比如宏观经济政策,金融、贸易、投资和农业上取得微小成果,其中涉及到中国在钢和铝的产能问题,以及高新技术贸易等领域。
  这次对话无法取得重大成果,一个关键点就在于中国对美的钢铁出口。尽管中国也认为钢铁产业的产能过剩的确有自身政策的原因,但中国政府拒绝在短时间内大规模地压缩产能,因为这同样不符合中国的利益。美方参与谈判的财政部长史蒂芬?努钦(Steven Mnuchin)和商务部长威尔伯?罗斯(Wilbur Ross)表示,中方仅仅“在合作减少美国对华巨大贸易逆差方面上表示认同”。
  相反,中方对谈判成果持有乐观态度。中方声明:双方加深了相互的理解和信任,圆满完成首轮的全面经济对话,为未来的对话建立了成功典范。尽管双方没有通过对话达成明确的协定,但中方对开放大米市场做出了承诺。这将刺激美国对华的出口,只是后面仍有一些技术性问题等待解决。
  在对话开始前,作者就对美国是否会对华采取更为严厉的单边措施,比如使用《1962年贸易扩展法》的232条款,以国家安全为由限制美国钢铁的进口,以及根据《1974年贸易法》的301条款,对中国的贸易政策和对待外资的态度展开调查,同时向中国的商品征收反倾销税,以及更严格地审查中国企业对美国企业的收购问题。
  作者认为这样的措施是特朗普政府无法通过对话和谈判达到要求之后的必然选择。特朗普政府认为无法取得实质性成果的对话就是谈判失败,与其接受失败,不如用更严厉的措施去表达他们强烈的信号。
  为什么会陷入僵局
  尽管双边关系可能会更加紧张,但此轮全面经济对话并不是僵局的主要原因。有评论认为特朗普政府希望这次对话的失败从而可以有理由对中国采取更为严厉的贸易政策。这样的观点是根据美国政府内的强硬派,比如史蒂夫?班农(Steve Bannon)和彼得?纳瓦罗(Peter Navarro)对与中国谈判结果的怀疑得出的,并没有实质证据的支持。
  对于中美双方在经济对话中的分歧,甘思德解释是双方对于对话成果有不同的期望。中方认为中美全面经济对话仅仅是以往战略经济对话的延续,属于双方在结构和方向这样宏观问题上的战略对话,对于某个明确的问题,则需要由另外的会议议程来讨论。美方却认为,中美在对话中应取得比今年四月中美领导人在海湖庄园会晤中更大的成果。
  关于中美在对话中的不同期望,是否因双方在海湖庄园会晤后数月间缺乏足够交流所致仍然未知,但很显然,特朗普政府至今在对华甚至是对全球经济政策缺乏一个清晰的战略框架。特朗普的幕僚团队仍不完整,各部门之间也未实现有效沟通。作者认为在对华政策中,美方内部对谈判目标并未形成清晰的共识。上述因素,是导致中美对话达成显著成果的阻碍。
  转折还是僵持
  在未来的对话中,中美关系会迎来转机还是陷入僵局的死循环,作者认为美方态度已逐渐向采取单边行动转变,中方也有可能对此采取相应对策。这样的转变或许能推动双方的对话,但通过施加更大压力使对方回到谈判桌的方法,也会导致大规模贸易战的打响。
  如何避免两败俱伤的结果,作者认为特朗普政府需要制定更为全面的对华及亚太政策,对经济对话的整体影响形成清晰的认识。另外,建立完整的官僚团队和促进部门交流对于更好地执行政府决策也非常关键。最后,如果特朗普认为对华经济问题是首要面对的关键问题,则应该把与其它地区和国家的争论,比如与加拿大、墨西哥的北大西洋自由贸易协定问题放在一边,否则,特朗普政府将面临国际社会的孤立。

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