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公众参与社会治理的“广东样本”

作者:文|赵道静 广东省社科院社会学与人口学研   

  

  “十三五”规划建议中,对加强和创新社会治理提出了新要求和新目标,“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。”在国家发展和社会治理体系的新语境中“人人参与”贯穿始终,这意味着以“人人参与”为主要特征的公众参与社会治理被赋予更为重要的地位和意义。
文|赵道静 广东省社科院社会学与人口学研究所
  广东在公众参与社会治理方面一直走在全国前列,开创了很多全国第一,充分发挥了“试验田”、“窗口”和“示范区”等先行先试作用。经过多年努力,广东公众参与社会治理的渠道和途径实现了多元化和通畅化,公众参与社会治理机制正不断完善。总体来说,广东公众参与社会治理的方式大体分为三大类别。
分散个体式参与
  分散个体式参与主要依靠政府制度化的一些渠道和方式来实现。
  首先是参与立法,参与立法的形式有很多种:在立法规划阶段,可以采取公开征集立法项目,征集来自个人和社会组织的有关立法项目建议。在立法提案和立法起草阶段,以座谈会形式征集有关部门单位、公众和专家学者的意见,在收集公众的意见以后,形成正式法律草案提交立法机关讨论通过。在立法草案审议阶段,常见的参与立法方式包括聘请法学专家和实践工作者担任立法顾问,对草案进行论证;通过公共媒体向社会公开征求对草案的意见;通过座谈会或书面形式征求相关社会组织、专家学者、企事业单位的意见;进行立法听证会,组织相关部门、专家学者和利益相关者陈述意见。
  在法律规范实施阶段,举行监督听证会,公开听取公众对法律规范实施情况的意见以及对法律规范修改的建议。
  其次是以听证会、讨论会、座谈会、论证会、公开征集意见等方式,收集社会公众对社会公共事务或相关公众利益事件的意见和看法。
  再次是以电子政务的形式,通过政府的门户网站设立网络问政、咨询投诉、直播访谈、留言信箱、论坛互动、民意调查等栏目,为公众提出意见或建议设立便利平台。最后是新媒体如微博、微信等方式,实现在网络上的政民互动。这四类参与社会治理的渠道基本上为分散个体而设。不过,这一方式更多是对行政决策或相关社会公共事务发表各自的意见和看法,对决策的影响力有限。


 
社区体制化参与
  社区体制化参与是生活在城乡社区的居民,以居委会、村委会为基础,通过本社区的选举、监督、社区服务等体制机制,参与到社区公共事务管理中。
  广东近年来积极开展基层治理改革,在公众参与基层社会治理方面积累了很多经验。比如深圳龙岗的“社会+”模式,通过创新“社区民生大盆菜”、“民情志愿服务”、“网友建言十三五”等内容,充分调动居民参与的积极性,促进辖区社会建设与经济建设同步发展,初步形成“社会建设社会建”的喜人格局。另外深圳还在全市范围内大力推进“社区居民议事会”建设,发布了《深圳市社区居民议事会工作规程》,为社区居民实质性的参与社会治理提供有利平台和机制。又如,中山不断深化全民参与社会治理的常态化制度建设,形成了社会治理全民齐参与、愿参与、能参与、真参与、常参与的“五字”模式。
  虽然各地有各自的探索,但总体上全省基层治理改革都旨在增加对公众参与权利的尊重,改革推进与公众建立密切的联系,让公众本身成为改革的主体。这种改革渗透在社会治理最基层的“毛细血管”中,让更多人成为改革的参与者,让更多人在改革中成为受益者,实现改革的全民共建共享。
社会组织式参与
  以社会组织为载体参与社会治理,是广东公众参与社会治理的一种重要渠道,也是未来公众参与社会治理的大趋势。相对于分散个体式参与,社会组织式参与能为缺乏专业知识的公众提供专业的协助和咨询,以弥补个体参与动力、规划能力等方面的不足,更好地实现社会协同治理。
  以广州同德围模式为例。为实现综合整治,同德围以政协委员为负责人成立了民间的社会监督和咨询机构——综合整治工作咨询监督委员会。该咨询监督委员会通过电子邮箱、问卷调查表、现场征求意见会、信箱等渠道收集了近千条群众意见,整理出群众意见反馈情况材料提交给广州市政府。继同德围模式后,广州公共服务多个领域陆续成立类似的公众咨询监督委员会,如东濠涌公咨委、金沙洲公咨委、城市废弃物处理公咨委和重大城建项目公咨委等等。2015年初,广州在重大城建项目、地区综合整治、城市废弃物处理、水环境整治和异地中考等方面,成立了5个市级,4个区级,2个街、社区级的公众意见咨询委员会,委员人数近200人,其中市民代表近一半。同时,广东省还大力推进社区社会组织培育和发展,其中包括依托于工会、共青团、妇联等群团组织以及行业协会。
  尽管在渠道和方式上,广东公众参与社会治理方式渐趋完善,但从实践结果来看,还面临几个困境。一是形式化困境,公众参与的形式和途径缺乏制度保障,公众没有足够能力去影响和选择启动立法听证、座谈会,以及让法律法规进入立法程序等等,公众仍处于相对被动地位。二是单向式困境。公众参与社会治理多为非互动型参与,信息常得不到及时反馈,从而影响了公众对参与社会治理的积极性。三是碎片化困境。公众参与社会治理的制度基础还不足,法律保障也不完备,特别是省级层面尚缺乏一套系统性指导机制,导致公众参与缺少系统而呈碎片化,各地公众参与社会治理程度也不均衡。
公众参与社会治理的制度化设计
  建立一套保障公众有序、有效地参与社会治理的完善制度,是一项长期性、根本性的工作,涉及公众参与的方方面面,需要围绕影响公众参与的一些关键环节和突出问题加以推进。其中,需要加以完善的制度包括:
民意调查制度
  民意调查是政府为了了解公众对某些公共政策的反映、态度或评价,掌握民情趋势而采取的一种参与方式。民意调查的主体是政府组织的专业调查组织,既可以是政府内部的专业人员,也可以是政府委托的社会组织。民意调查一般是针对政府政策所涉及的特定关键人或群体进行访谈和询问,或通过电话访谈、问卷调查和信函咨询等方式进行大范围和多群体的调查活动。当前,利用大数据分析技术开展社会民情调查,应成为重要的制度创新尝试。
社会公示制度
  社会公示是政府对事关经济社会发展和人民群众利益的重大决策进行公示。社会公示遵循公示范围适当、公示内容客观、公示时间充分的原则。政府对重大经济社会事项作出决策前,应及时向社会各界公示,客观、真实地提供除涉及党和国家机密之外与人民群众利益密切相关的各种事项和信息,充分征求意见和建议。社会公示内容应与法律、法规及党和国家有关政策相一致,坚持公开、公平、公正及实事求是的原则,依法应当公开公示的政务事项一律向社会公开、公示。社会公示方式根据内容确定,可采用事先公示、事中公示、事后公示等方式,通过政府公报、政报、通报、简报,或者通过报刊、电视、广播、政府网站以及印发办事指南、发放便民手册等形式进行公示。有关内容向社会公示前,必须按规定程序办理。对公示后的群众反映、建议和举报,按照要求,由有关职能部门受理并予以答复。
社会听证制度
  社会听证是许多国家普遍采取的一种公众参与公共政策的制度。强化听证监督的制度创新,首先人大要履行自己的执法监督职责,除了要依赖社会大力发展生产力、发展教科文化事业,依赖全体公民道德素质和科学素质的大力提高之外,还必须依赖公众积极参与社会治理的意识和形成公众参与的运行机制和程序,这样才能拓展人大执法监督的形式和渠道。在探索和尝试的基础上使听证会这一有效的执法监督形式制度化、法制化。一方面使公众在遵守宪法和有关法律规定的前提下明确参与社会治理的内容、范围、方式和渠道,另一方面使立法机关通过监督听证等途径了解民意和执法情况,切实做到有法可依、有法必依,形成全社会都用法律来调整、规范行为,逐步推进国家治理体系和治理能力现代化。
专家咨询制度
  专家咨询是借助专家咨询论证作用,对决策方案进行科学的、全方位的论证和优化,将专家意见作为行政决策的重要参考,以实现政府决策的科学、合理与可行。咨询专家结构的平衡性和咨询过程的公开性,是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使、获得中立性角色的核心机制,因此应通过建立专家选拔制度、专家独立论证制度、确定专家决策咨询的法律地位等进一步完善专家咨询制度。
反馈回应制度
  信息反馈回应是完善信息传送系统的一项重要制度。政府对收集上来的公众意见作出反馈和回应,对于不采纳的意见说明理由,这样既能督促政府关注公众的意愿表达,又能增加社会公众对政府决策的理解,从而推进政府与社会公众之间的双向沟通和良性互动。通过信息反馈回应制度,把社情民意,特别是公众对政策或者决策不满意的信息迅速输送给政府,使政府能及时采取措施纠正和调整相关决策。同时,在这种循环反复的交流互动过程中,公众参与经验不断增多,公众参与的能力自然也得到提升。

公众参与社会治理的组织化提升方案
  社会组织通过创造交流对话的环境,整合不同的意见和诉求,培育社会宽容和理性行动的心理基础,进而通过理性化的交流,提升政府与公众在社会治理过程中的合作水平和绩效资本。提升公众参与的组织化水平,主要包括如下举措:
支持社会组织发展
  运用财政金融手段调节和引导社会组织,通过税收优惠鼓励或限制社会组织活动;以社会需求为导向,通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式,发挥社会建设专项资金引导作用,支持社会组织参与社会建设和社会治理。培育发展和管理监督并重,分类管理、区别对待、突出重点、动态管控,规范社会组织运行过程,充分发挥社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用,推进社会组织健康有序发展。加大社会组织人才建设力度,规范社会组织工作人员行为,引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度,增强社会组织管理社会、服务社会的能力。
提升群众治理能力
  “社会千条线,社区一根针”,许多社区服务中心肩负着包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫等多种服务功能,这种服务实际上也具有自我管理的功能,随着社会发展,人们的维权意识不断增强,围绕权益保护产生了一些权益纠纷,这就需要从基层自治组织开始,建立解决问题的基层机制,同时通过社区生活使人们逐步认识,公众意识不仅包括公众权益,也包括公众义务和公众责任。
发挥群团组织优势
  加强群团组织与业务主管部门及其他政府部门的联动合作,畅通渠道,搭建更多、更大的实践平台和载体。深化对群团组织发展规律和社会治理作用的认识,围绕服务社会治理需求,发挥好引领、示范、监管、培育等职能作用。探索实践市场化、社会化机制体制和运作方式,注重凝聚、吸纳、整合社会力量和社会资源,在与政府分工合作、优势互补、联动共享中实现共赢,在加强和创新社会治理的进程中,成为有效、有利、有为、有位的新型社会治理重要载体,为推进社会治理科学化水平发挥更大的作用。
创新公众参与制度
  建立健全社会治理绩效评估机制,建立顺畅和有保障的利益协调、表达机制,建立社会矛盾化解机制,增强政府与社会组织之间的分工协作以及不同社会组织间的相互配合,推进协同治理,形成公共服务和社会治理合力。

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